發(fā)布日期：2011/9/29 14:42:39瀏覽次數(shù)：8700
代建制是一種由項目出資人委托有相應(yīng)資質(zhì)的項目代建人對項目的全過程或若干階段進行管理，并按照建設(shè)項目工期和設(shè)計要求完成建設(shè)任務(wù)，直至項目 竣工驗收后交付使用的項目建設(shè)管理模式。代建制在2004年7月國務(wù)院頒布的《關(guān)于投資體制改革的決定》中明確提出，同年9月，國家發(fā)改委召開全國投資體 制改革工作會議在全國范圍內(nèi)逐步推廣，11月建設(shè)部發(fā)布了《建設(shè)工程項目管理試行辦法》。
代建制的特點是項目管理模式由過去的工程自管型小生產(chǎn)管理向項目專業(yè)化大生產(chǎn)管理轉(zhuǎn)變，項目的工程技術(shù)及管理手段也趨于現(xiàn)代化。
一、央企工程項目代建管理現(xiàn)狀
目前代建制主要在非經(jīng)營性政府投資項目中推行，企業(yè)投資中代建制采用較少，但中央直屬企業(yè)采用工程項目代建并不少見，特別是在投資重大的交通運輸基礎(chǔ)設(shè) 施項目中被屢屢采用，在蘇中江都機場、中交集團北京懷柔111國道、昆明新機場、上海虹橋機場西區(qū)工程、安徽新機場的建設(shè)中都能見到代建制的推廣實施。
央企工程項目代建管理主要是由央企項目業(yè)主(建設(shè)單位)通過招標(biāo)方式選擇專業(yè)化的項目管理單位(代建單位)，負(fù)責(zé)項目的投資管理和建設(shè)實施，但由于央企企業(yè)性質(zhì)的特殊性，項目代建單位一般無法參與可研立項，代建的組織實施基本是從初步設(shè)計階段開始。
二、央企工程項目代建優(yōu)點和問題
1.中央企業(yè)采用代建制突破舊有工程項目管理方式，代建制的實行促使央企投資工程“投資、建設(shè)、管理、使用”職能分離，把過去由建設(shè)單位(使用單位)承擔(dān) 的職責(zé)在建設(shè)期間劃分出來，以專業(yè)化的項目管理機構(gòu)代替建設(shè)單位行使建設(shè)期項目法人的職責(zé)，將傳統(tǒng)管理體制中的“建用合一”改為“建用分開”，并割斷建設(shè) 單位與使用單位之間的利益關(guān)系。這樣可以有效地提高項目管理水平，有效地控制質(zhì)量、工期和造價，保證財政資金的使用效率，在一定程度上遏制了工程建設(shè)領(lǐng)域 腐敗的發(fā)生。同時可促進央企做大做強主業(yè)，無需擔(dān)心基礎(chǔ)設(shè)施拖主業(yè)后退。
(1)由于大多數(shù)中央企業(yè)都不是以項目建設(shè)為主業(yè)的，其工程項目長期以來，基本上都是通過組建臨時基建班子(如基建辦、工程指揮部等)進行建設(shè)管理。這 些基建班子通常缺乏應(yīng)有的建筑技術(shù)和工程經(jīng)濟等相關(guān)背景知識，不完全清楚投資規(guī)律和基本建設(shè)程序，不能掌握并運用先進的項目管理方法。同時，基建班子一般 在項目建成后隨即撤銷，在建設(shè)中積累的經(jīng)驗教訓(xùn)不能轉(zhuǎn)為技術(shù)資源，供后續(xù)項目借鑒。
(2)中央企業(yè)因項目管理經(jīng)驗不足容易造成項目“超投資、超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)”，除自身管理這個因素外，關(guān)鍵是缺乏有效的投資約束機制。使用單位、施工單位 及其他與項目有關(guān)的利益群體都是“三超”的受益群體。代建制將增強項目建設(shè)各方的責(zé)任意識，通過職責(zé)分工，使項目建設(shè)各方之間互相監(jiān)督。特別是央企委托代 建單位，在提出項目功能和建設(shè)要求后，其主要工作就是對代建單位的監(jiān)督，有利于自覺規(guī)范投資管理行為。
(3)工程項目建設(shè)一直是“權(quán)利尋租、腐敗高發(fā)”的溫床，中央企業(yè)也不例外。采取代建模式后，央企建設(shè)單位不再介入項目前期服務(wù)、建設(shè)施工及材料設(shè)備采購 等環(huán)節(jié)的招標(biāo)定標(biāo)活動，代建單位可以在公開、公平、公正的環(huán)境下進行招標(biāo)、定標(biāo)，這將有利于遏制腐敗事件發(fā)生，從根本上杜絕腐敗工程。
2.雖然央企采用代建制取得了不錯的成效，但作為一種制度和模式，并不意味著有了它，一切問題就迎刃而解了。目前央企“代建制”模式管理中還存在一些問題難以解決。
(1)代建單位介入項目時間不恰當(dāng)，往往造成嚴(yán)重的后遺癥。按目前常見的運作模式，由于代建單位基本無法參與央企工程項目投資決策立項，并且通常只是參與初步設(shè)計階段的實行或在建設(shè)項目初步設(shè)計工作完成后才介入項目建設(shè)，由此可能留下隱患。
(2)目前央企代建制的運作實施還缺乏必要的法律法規(guī)的保障，缺乏明確的配套制度和規(guī)范。①現(xiàn)行的國家法律法規(guī)并沒有賦予代建單位代建過程中項目法人的 責(zé)任與義務(wù)，不能夠因為實行代建制項目法人的責(zé)任與義務(wù)而產(chǎn)生轉(zhuǎn)移。所以當(dāng)代建行為的法律關(guān)系不清時，代建的雙方走入了僵局，扯皮、糾紛、責(zé)任推卸等情況 就會發(fā)生。②目前與代建制配套的制度基本沒有，而且代建制與現(xiàn)有的條條分塊的建設(shè)工程管理制度相互交錯，很難融合。③由于缺乏法律法規(guī)和配套制度的保障， 代建制很少得到各級政府和建設(shè)相關(guān)管理、備案部門(規(guī)劃、建交委、環(huán)保、消防、質(zhì)監(jiān)等方面)的認(rèn)可，實際操作過程中遇到很多困難。④代建單位履行職責(zé)的過 程中，存在與建設(shè)單位、監(jiān)理單位工作內(nèi)容重疊交叉，其中包括對前期工作項目審批、招投標(biāo)、對外協(xié)調(diào)、設(shè)備材料考察等工作內(nèi)容的分工，以及發(fā)生的費用由誰承 擔(dān)，在工程質(zhì)量、進度、投資控制以及工作協(xié)調(diào)上職責(zé)不清等問題。
(3)因客觀條件的約束。央企在采用代建制管理模式中還存在選擇代建單位局限性大，代建單位積極性不高等問題。①目前代建單位的總體實力不強，很多代建機 構(gòu)都是從原來的建設(shè)單位、工程咨詢機構(gòu)、建設(shè)監(jiān)理公司、工程承包公司等轉(zhuǎn)型過來的，其經(jīng)濟實力、人員隊伍素質(zhì)、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)等各方面不能完全達到專業(yè)代建 相應(yīng)的水平。且代建單位總體資質(zhì)不高、資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)沒有完全統(tǒng)一明確，這必然造成央企選擇代建單位局限性非常大。②代建費沒有專門財務(wù)列支的科目，只能列入 “建設(shè)單位管理費”科目，通常不超過項目總投資的1.5%。這么低的代建收費標(biāo)準(zhǔn)很難吸引高水平的代建單位參與項目代建的競爭中。
三、促進央企項目代建發(fā)展的幾點建議
1.針對代建單位介入項目時間不合理的現(xiàn)象，中央企業(yè)應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，讓高水平的代建單位融入到企業(yè)的投資決策中來，盡可能爭取在項目建設(shè)初期決策立項階段 介入，引入行業(yè)的專業(yè)化思路，減少投資分析結(jié)論與實際情況的偏差，提高項目的投資收益率。因為工程項目前期的決策對項目經(jīng)濟性的影響達到90%以上，代建 管理的發(fā)展也應(yīng)循著“抓前期”這個方向優(yōu)化，代建工作應(yīng)提前至可研決策階段，最起碼也應(yīng)在方案設(shè)計招標(biāo)階段開始介入。
2.完善代建制法律法規(guī)和相關(guān)配套制度，確立代建制度的法律地位，明確代建法律關(guān)系，落實代建責(zé)任與義務(wù)，讓建設(shè)單位和代建單位利益統(tǒng)一，形成項目工程 代建管理的單一業(yè)主。同時在現(xiàn)有的項目法人制、建設(shè)監(jiān)理制、招投標(biāo)制等制度的基礎(chǔ)上形成代建制的配套制度，對代建制市場的開放、監(jiān)管主體、代建制單位的設(shè) 立條件和資質(zhì)審查、代建制的適用范圍和實施程序、代建制管理項目的風(fēng)險評估與控制、代建制項目的業(yè)績評價等方面作出明確規(guī)定。
3.代建單位應(yīng)不斷提高代建項目管理水平，特別是為央企開展代建的單位更應(yīng)不斷提高行業(yè)的工程項目專業(yè)管理水平，增加人員配備，并保持其組織機構(gòu)的合理 性，制定相應(yīng)的人員考核激勵、培訓(xùn)計劃，加大從業(yè)人員素質(zhì)培養(yǎng)的力度，提高從業(yè)人員的綜合素質(zhì)，增強企業(yè)的核心競爭力。央企應(yīng)根據(jù)實際情況拓寬選擇代建單 位的范圍，合理調(diào)整代建收費模式，建議由目前的按建設(shè)單位管理費收費模式向工程量清單計價模式轉(zhuǎn)變，提高代建單位積極性。同時在項目流程的初、中、末三 期，結(jié)合時間、成本、質(zhì)量三大工程目標(biāo)，建立完整的績效評估體系，實時評估代建單位的績效，進行與之相對應(yīng)的獎懲，并將評估結(jié)果作為今后代建項目招投標(biāo)的 重要衡量指標(biāo)。
(作者：唐 崧 中國東方航空股份有限公司)